O governo de Hong Kong propôs um novo quadro de responsabilização para os Chefes de Departamento, com o objetivo de dar resposta a preocupações de longa data relativas à eficiência burocrática e à gestão de crises
Embora o sistema reforce a supervisão vertical através de investigações em vários níveis, os críticos sugerem que é necessária uma maior transparência e responsabilização perante o público para reformar verdadeiramente a cultura de governação da cidade.
O governo de Hong Kong apresentou recentemente um documento sobre o Sistema de Responsabilização dos Chefes de Departamento (Sistema de Responsabilização dos HoD) ao Painel dos Serviços Públicos do Conselho Legislativo (LegCo), propondo um sistema de investigações sobre as operações departamentais e sugerindo a necessidade de rever o Regulamento da Comissão dos Serviços Públicos (Investigação) (doravante Regulamento da PSC). As medidas propostas terão implicações políticas e administrativas significativas para o sistema da função pública, que tradicionalmente tem funcionado num modo burocrático de estilo weberiano, sem grande responsabilização perante o público.
O documento está dividido em três partes: (1) a justificação para a introdução do conceito de responsabilização pelo desempenho na função pública; (2) o modus operandi da investigação de Nível Dois do Sistema de Responsabilização dos Chefes de Departamento; e (3) o essencial da proposta de revisão do Regulamento da PSC.
O discurso sobre a política de 2025 e os objetivos de liderança
O governo de Hong Kong afirma estar empenhado em reforçar a sua governação, melhorar a gestão departamental e, acima de tudo, reformar a cultura de governação. O Discurso sobre a Política do Chefe do Executivo de 2025 anunciou a criação do Sistema de Responsabilização dos Chefes de Departamento, com o objetivo de clarificar o papel e as responsabilidades dos Chefes de Departamento na condução e liderança do desempenho departamental, na melhoria da eficácia e eficiência departamental e na institucionalização da responsabilização departamental.
Especificamente, os Chefes de Departamento terão de aumentar a eficiência de gestão, fomentar uma cultura organizacional positiva de serviço à comunidade e construir departamentos «centrados nas pessoas» e «orientados para os resultados». Devem implementar mecanismos de delegação e monitorização a vários níveis, de modo a que haja uma forte supervisão de gestão dos membros do pessoal. Devem também ser tomadas medidas de gestão adequadas para resolver as deficiências do pessoal, ao mesmo tempo que devem ser formuladas diretrizes e procedimentos internos robustos para que os membros do pessoal os sigam e se adaptem às circunstâncias governativas em mudança. Os chefes de departamento devem liderar os departamentos para que estes realizem uma gestão eficaz dos recursos humanos e financeiros, elaborando planos de gestão de risco. Devem consolidar a sua liderança «proativa» e supervisionar «o trabalho dos seus funcionários, nível a nível» (p. 2), implementando mecanismos eficazes de reporte, monitorização e auditoria.
Para formar uma liderança de melhor qualidade, a Escola da Função Pública irá estabelecer programas de formação para os chefes de departamento e os seus adjuntos, abrangendo temas como a liderança e a governação no setor público, a responsabilização, questões operacionais, a cultura departamental proativa e o desenvolvimento de talentos.
O quadro de investigação em dois níveis
A segunda parte do documento aprofunda a questão das investigações em dois níveis, em que o Nível Um se refere aos problemas «menos graves», que devem ser tratados pelo chefe do departamento em causa. No entanto, quando um problema «grave» se repete, será realizada uma investigação de Nível Dois por uma equipa de investigação liderada pela PSC. A secção 14 da Portaria da PSC (Cap. 93) fornecerá a base jurídica para o funcionamento da Equipa de Investigação.
Mais importante ainda, ao abrigo do Sistema de Responsabilização dos Chefes de Departamento, o Chefe do Executivo, os Secretários de Departamento (SoD) ou o Diretor de Gabinete (DoB) podem ativar investigações de Nível Dois. O Presidente e um membro da PSC, que é um órgão estatutário independente, darão início à investigação assim que os Termos de Referência (TOR) para tal investigação forem elaborados. A investigação identificará as causas dos problemas em causa, atribuindo as responsabilidades às partes e apontando quaisquer insuficiências dos funcionários públicos.
O Presidente da PSC constituirá uma Equipa de Investigação juntamente com, pelo menos, um membro. O governo disponibilizará pessoal de apoio para auxiliar a Equipa de Investigação na elaboração de um relatório, que será entregue ao Chefe do Executivo, ao SoD ou ao DoB que ativar a investigação de Nível Dois. A Equipa de Investigação pode nomear peritos independentes para prestar aconselhamento sobre as matérias sob investigação.
Se a investigação revelar alegada conduta indevida de qualquer funcionário, o governo dará seguimento ao processo através do mecanismo disciplinar da função pública. O relatório sobre os casos que justifiquem medidas disciplinares deve ser analisado pela PSC, mas o presidente da PSC e o(s) membro(s) que integrem a Equipa de Investigação devem ser dispensados de participar na apreciação da PSC sobre o trabalho disciplinar relevante. Como tal, o Chefe do Executivo deve ser convidado a nomear um membro da PSC que não integre a Equipa de Investigação para assumir a presidência temporária.
Poderes estatutários e equidade processual
Por fim, o documento aborda brevemente o regulamento proposto, garantindo que as funções da PSC sejam alargadas para a constituição da Equipa de Investigação, a fim de conduzir a investigação de Nível Dois, e para a necessidade de encontrar um equilíbrio entre a equidade e a eficiência da investigação. Como tal, cada investigação da PSC será orientada por um conjunto de termos de referência.
Os principais componentes das funções de investigação da PSC incluem vários aspetos. A PSC terá competência para exigir que qualquer pessoa apresente quaisquer informações ou documentos relevantes, conceda acesso a tais informações ou documentos, preste esclarecimentos sobre as mesmas, responda a perguntas perante a Equipa de Investigação, responda a perguntas por escrito e preste assistência à Equipa de Investigação no seu trabalho de investigação. A PSC terá também poderes para inspecionar e fazer cópias de informações ou documentos relevantes, para entrar e inspecionar quaisquer instalações governamentais a fim de facilitar a investigação, e para nomear pessoas, incluindo peritos, para auxiliar no processo de investigação. Os funcionários públicos que forem investigados devem cooperar com a Equipa de Investigação.
O incumprimento desta obrigação «será tratado de acordo com o mecanismo disciplinar da função pública (p. 6)». Todas as investigações serão internas. Caso um relatório de investigação venha a criticar qualquer pessoa ou organização, as partes afetadas «devem ter a oportunidade de apresentar as suas observações (seja por escrito ou oralmente, conforme a Equipa de Investigação considerar adequado) (p. 7)». Após a alteração do Regulamento da PSC, este será submetido ao Conselho Legislativo para análise e deliberação, e entrará em vigor em meados de outubro de 2026, caso o período de análise seja prolongado.
Responsabilização vertical sem responsabilização pública suficiente?
A iniciativa de introduzir o Sistema de Responsabilização dos Chefes de Departamento já era esperada há muito tempo. O Chefe do Executivo John Lee mencionou a necessidade de uma reforma da função pública já em 2022, quando se candidatou às eleições para Chefe do Executivo. Após a tragédia do incêndio de Tai Po, em novembro de 2025, tornou-se evidente a necessidade imperativa de impulsionar a reforma da função pública. Mesmo antes da tragédia do incêndio em Tai Po, o escândalo das garrafas de água em março de 2025, quando se descobriu de repente que o Departamento de Logística tinha celebrado um contrato problemático com uma empresa para o fornecimento de água engarrafada aos escritórios governamentais, suscitou a surpresa do público.
A proposta de criação do Sistema de Responsabilização dos Chefes de Departamento é, naturalmente, apoiada de forma generalizada pelo público. No entanto, existem várias questões que poderão ser levantadas por críticos ou por alguns membros do Conselho Legislativo, de quem se espera que apresentem críticas e sugestões construtivas.
Em primeiro lugar, não é claro quais são os critérios para distinguir problemas «menos graves» de problemas «graves» relacionados com o funcionamento dos departamentos governamentais. Um problema é considerado «grave» se tiver um impacto significativo no interesse público, como gerar ou desperdiçar despesas governamentais avultadas, causar muitas mortes ou suscitar indignação pública. Atualmente, o documento não especifica os critérios para classificar um problema «menos» grave e um problema «grave».
Em segundo lugar, não é claro se a Equipa de Investigação continuará a ser composta principalmente por funcionários públicos. Embora os funcionários públicos que investigam os seus colegas de nível inferior sejam certamente imparciais, uma composição ideal da Equipa de Investigação deverá incluir, pelo menos, um número fixo de não funcionários públicos. A imagem de imparcialidade será extremamente importante para a credibilidade e legitimidade da Equipa de Investigação aos olhos do público.
Em terceiro lugar, os relatórios da Equipa de Investigação serão internos, o que implica que os meios de comunicação social e o público provavelmente não terão acesso ao seu conteúdo. Idealmente, partes dos relatórios poderão ser cuidadosamente divulgadas sem afetar os interesses e os nomes das partes envolvidas. Por outras palavras, o governo deveria, idealmente, encontrar um equilíbrio entre a transparência dos relatórios de investigação e os interesses das partes investigadas. Caso contrário, criará-se na mente do público a imagem de que se defende um princípio tácito de proteção da boa imagem do governo.
Em quarto lugar, se os relatórios da Equipa de Investigação não forem acessíveis ao público, serão esses relatórios divulgados, pelo menos parcialmente, ao Conselho Legislativo, cujos membros são eleitos pelos cidadãos comuns e cujos representantes de vários setores profissionais poderão assim ser informados sobre essas investigações? Caso contrário, manter todos os relatórios de investigação confidenciais criará a impressão de que a investigação será iniciada pelas autoridades superiores de forma verticalista, sem uma verdadeira prestação de contas perante o Conselho Legislativo.
Em quinto lugar, o relatório anual da PSC deveria, idealmente, incluir o número e talvez um breve resumo do conteúdo dos casos que estão a ser investigados no Nível Um e/ou no Nível Dois, de modo a que seja adotado e respeitado algum grau de transparência. Caso contrário, o Sistema de Responsabilização dos Chefes de Departamento (HoD) será provavelmente um mecanismo de responsabilização vertical que vincula as relações dos HoDs apenas aos seus superiores, sem uma verdadeira responsabilização perante o público.
Em sexto lugar, parte-se do princípio de que a Escola da Função Pública pode e irá formar uma melhor liderança e uma maior responsabilização dos Chefes de Departamento. O cerne do problema reside no facto de a consciência de crise dos Chefes de Departamento poder não ser suficientemente forte para lidar com todos os tipos de crises. Se a gestão de crises é uma das principais fraquezas do governo de Hong Kong, então os programas de formação a serem ministrados pela Escola da Função Pública devem abranger este tema tão importante. Além disso, a Escola da Função Pública deveria, idealmente, convidar especialistas externos para formar os Chefes de Departamento de uma forma mais inovadora, em vez de adotar a forma tradicional de os formar sobre os procedimentos e operações burocráticos.
O desafio de mudar a cultura de governação
O Sistema de Responsabilização dos Chefes de Departamento proposto visa transformar a cultura de governação da Região Administrativa Especial de Hong Kong (RAEHK). No entanto, é mais fácil falar do que fazer.
Em primeiro lugar, o governo da RAEHK e os seus departamentos têm sido geridos à maneira weberiana, com ênfase na hierarquia, na autoridade e na divisão do trabalho. A questão mais problemática é a falta de coordenação entre os departamentos governamentais. Tomemos o exemplo do painel independente em curso que está a ouvir as opiniões dos residentes da tragédia do incêndio de Tai Po. Alguns residentes queixaram-se com raiva de que tiveram de esperar quinze minutos para que as linhas diretas do centro de atendimento 999 fossem transferidas da polícia para o departamento de bombeiros (Ming Pao, 16 de abril de 2026). As relações burocráticas entre a polícia e o corpo de bombeiros ficaram plenamente reveladas em casos como este, em que um polícia chegou mesmo a pedir a uma senhora idosa que voltasse a ligar (Ming Pao, 16 de abril de 2026).
Talvez de forma embaraçosa, o governo revela que irá substituir as mensagens por fax entre a polícia e os bombeiros por um sistema digital e aumentar o número de linhas telefónicas nos centros de atendimento de emergência. O Secretário para a Segurança, Chris Tang, afirmou na reunião da Comissão de Finanças do Conselho Legislativo, a 17 de abril: «Consideramos que não é desejável enviar as informações por fax para o corpo de bombeiros. Nos próximos um a dois meses, iremos estabelecer um mecanismo para transmitir as informações que obtivemos digitalmente ao corpo de bombeiros (South China Morning Post, 18 de abril de 2026).»
A audiência revelou que o centro de emergência da polícia dispõe de 200 linhas telefónicas, enquanto o corpo de bombeiros tem apenas 30. Era fácil ocorrer um «gargalo» quando os residentes do Wang Fuk Court ligavam para a linha de emergência da polícia, ao passo que as trinta linhas do corpo de bombeiros eram insuficientes para gerir tantos relatos de emergência. Se as forças disciplinares operavam de forma altamente burocrática, sem uma perspetiva suficientemente autocrítica, sem consciência de crise e sem uma revisão muito mais precoce das suas fraquezas de coordenação e operacionais, então a tragédia do incêndio de Tai Po expôs plenamente as fraquezas da burocracia de tipo weberiano da RAEHK.
Em segundo lugar, a burocracia da RAEHK tem sido tradicionalmente mal equipada para lidar com crises. O surto de gripe aviária em 1997-98, a ocorrência da síndrome respiratória aguda grave em 2003, o surto de Covid-19 e das suas variantes de 2020 a 2022, e a tragédia do incêndio de Tai Po em 2025 revelaram um padrão consistente: nomeadamente, muitos departamentos do governo da RAEHK eram fracos e lentos a lidar com crises repentinas.
Tomemos o exemplo recente da tragédia do incêndio de Tai Po. O Departamento de Bombeiros respondeu de forma defensiva à pergunta do painel independente sobre por que razão 100 bombeiros de Shenzhen e 20 viaturas de bombeiros em estado de alerta na fronteira não foram chamados para ajudar no resgate em Wang Fuk Court. A resposta do Departamento de Bombeiros foi que as duas equipas de bombeiros eram «incompatíveis», enfatizando as diferenças na utilização de equipamento, na língua e nas práticas (South China Morning Post, 18 de abril de 2026). Por exemplo, os bombeiros de Hong Kong utilizam o sinal de emergência «mayday» para pedir ajuda, mas os bombeiros do continente utilizam um termo diferente. Tal justificação não foi convincente para algumas pessoas; uma leitura cuidadosa e humilde das opiniões dos internautas nas plataformas das redes sociais mostra que muitos cidadãos comuns continuam verdadeiramente zangados e perturbados com o desempenho do governo na tragédia do incêndio de Tai Po.
As características da burocracia clássica, tal como descritas pelo sociólogo Max Weber — hierarquia, respeito pela autoridade, divisão do trabalho — revelaram-se inadequadas para o governo da RAEHK lidar com várias crises repentinas desde a transferência de soberania da Grã-Bretanha para a China, em 1 de julho de 1997. No entanto, o governo da RAEHK ainda não adotou uma perspetiva mais objetiva para investigar as suas próprias fraquezas operacionais, de coordenação e de comunicação, especialmente em situações de crise.
Rumo a uma liderança mais proactiva
Esperemos que o Sistema de Responsabilização dos Chefes de Departamento se torne um ponto de viragem na transformação do burocratismo do governo da RAEHK numa liderança mais proativa, caracterizada por uma resposta rápida às crises e um estilo de gestão muito mais preventivo do que nunca. Embora o documento sobre a Responsabilização dos Chefes de Departamento contenha algumas ambiguidades e lacunas, que poderão ser colmatadas e abordadas pelos membros do Conselho Legislativo, trata-se de um pequeno passo positivo no sentido de uma melhor governação na RAEHK. Como afirmou o Diretor Xia Baolong do Gabinete de Assuntos de Hong Kong e Macau, a melhoria da governação da RAEHK, especialmente no que diz respeito à segurança nacional, é crucial.
Se a segurança humana é um ingrediente indispensável da segurança nacional, a tragédia do incêndio de Tai Po serviu como um rude despertar para o atraso da «responsabilização» dos departamentos governamentais em Hong Kong. É necessário reforçar a responsabilização vertical dos departamentos governamentais perante os seus superiores e líderes políticos ao mais alto nível, mas será necessário alargar o conceito de responsabilização dos chefes de departamento e dos próprios departamentos, para que sejam verdadeiramente responsáveis perante o público, incluindo o Conselho Legislativo, de modo a evitar que se repita outra tragédia como o incêndio de Tai Po.
